2025年6月20日下午，由中国政法大学法学院行政法研究所主办的“《道路交通安全法》修订中的非机动车治理”研讨会在北京召开。来自中国政法大学、北京师范大学、东南大学、中央党校（国家行政学院）、北京航空航天大学、中国人民公安大学、中国社会科学院大学、中央广播电视总台中国交通广播、北京市科学技术研究院等高校及科研单位的专家、学者共同参与本次研讨会，商讨非机动车治理相关议题。

本次研讨会分为两个单元，重点讨论共享经济发展以及非现场执法、非机动车管理和行人安全的央地权限划分、平台责任和骑手安全保障等议题。

开幕环节

开幕环节由中国政法大学法学院教授、副院长张力主持。张力教授指出，近年来，随着非机动车尤其是电动自行车数量的增加，以及平台经济的持续发展，非机动车尤其是电动自行车的治理逐步成为立法与执法中广受关注的问题。在2025年《道路交通安全法》的修改被列入全国人大常委会立法工作计划的背景下，道路交通安全法律规范体系有待进一步完善，以回应路权分配、平台责任、城市治理等一系列新问题、新挑战。

第一单元

第一单元由中国政法大学法学院副教授、行政法研究所副所长马允主持，共两位报告人、三位与谈人。

北京师范大学法学院副教授王静以《共享两轮的法律规制》为题作报告。王静副教授指出共享两轮车行业经历了从野蛮生长到规范发展的转变，同时对共享两轮车行业的规制历史也经历着从“共享经济2.0创新政策的支持”到“交通强国建设中绿色发展优势凸显”再到“共享电动车政策摇摆”的变化。目前来看，共享两轮车行业规制面临规范依据效力层级普遍较低、多头管理、以总量控制下配额分配为准入模式、准入收费无依据无标准、政企共治机制衔接不畅等问题。结合云南、河北等地的实践可见，当前共享两轮行业市场准入阶段存在地方变相设定许可、特许经营破坏市场秩序等具体问题。王静副教授认为，当前需要审慎考虑是否设定市场准入、总量控制以及如何理解“非禁即入”等问题，以回应共享两轮行业发展面临的现实问题。

东南大学法学院教授、党委书记刘启川以《电动自行车非现场执法的法治建构》为题作报告。刘启川教授认为，电动自行车非现场执法在执法对象的特性、技术适配性、执法合比例性和执法目标等方面均与机动车存在差异，然而当前既有理论多忽视二者差异，普遍将机动车非现场执法理论直接移植到电动自行车领域。实践中也存在立法统一性缺失、执法程序正当性缺失和司法依赖传统审查规则等问题。刘启川教授提出，应以道路交通法治领域的“新秩序观”为理论根基重构电动自行车非现场执法规则体系，在立法层面修改完善《道交法》及配套法规规定，强化地方立法创新和协同治理；在执法层面强化程序保障，推行“车牌识别为主、人脸识别例外”的分层技术路径，构建包容性治理模式；在司法层面将审查着力点放在用路人程序权利保障，推进基于用路人权利保护的实质审查。

在与谈环节，中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授张效羽从共享单车法律规制和电动自行车非现场执法两方面分别进行与谈。张效羽教授指出，共享单车法律规制的核心问题是市场准入，而市场准入的模式选择需要充分考虑道路资源的有限性和共享单车的民生属性等因素。他认为宜采用特许的方式进行规制，通过特许实现公共资源的合理配置，并强化共享单车企业的安全保障义务。就电动自行车非现场执法问题，张效羽教授认为非现场执法在电动自行车治理领域的推广是顺应信息技术发展的必然趋势，但也应当考虑到既有的道路交通违法处罚以前数字时代的执法状况为背景，数字时代执法精度显著提升而执法成本大幅下降，由此可能因执法力度骤增引发过罚失衡的问题。如何通过调整执法力度收获非机动车治理的最佳威慑效果，是值得讨论的问题。

中国人民公安大学交通管理学院讲师封蔚然从以下几方面就非机动车非现场执法机制的完善提出建议，一是应当充分尊重和保障行人、非机动车驾驶人的路权，在制度设计上落实“行人优先、非机动车优先”的道路交通组织基本原则，在保障道路交通资源使用公平性的基础上进一步探讨道路交通执法方式的问题；二是对非机动车的治理应当更加注重落实教育与处罚相结合原则，通过加强交通安全宣传教育和培训、创新执法手段等方式增强非机动车驾驶人尊法守法、安全文明出行的意识；三是就非机动车非现场执法本身而言，应当在事前对采取非现场执法方式的正当性、必要性以及合法性、合理性进行充分的论证，在执法过程中强化程序性权利保障，以充分保护当事人的合法权益。

北京市科学技术研究院助理研究员魏家齐围绕北京市何以有序开放共享电动自行车发展提出意见建议。他指出，当前共享电动自行车发展面临以下问题：一是应当充分考虑共享电动自行车和共享自行车的差异；二是共享电动自行车安全管理难度较大；三是当前共享电动自行车的企业运营、车辆维护和停放管理等制度规则尚不完善，可能对城市空间管理等带来挑战；四是共享电动自行车发展可能挤压低收入群体依赖非机动车道出行的可能性，引发公平性问题。对于上述问题，魏家齐研究员提出以下建议：一是完善共享电动自行车管理规则，厘清各方主体权利义务关系，明确地方政府的投放总量控制权和监管职责，明确企业主体责任和用户义务；二是强化基础设施建设以加强空间管理，并通过技术赋能推进执法协同；三是构建企业、社区、政府多元主体参与的协同治理体系。 

第二单元

第二单元由中国政法大学法学院副教授胡斌主持，共两位报告人，四位与谈人。

中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇以《新就业形态劳动者与第三人的道路安全保障》为题作报告。娄宇教授首先对2022年7月起在北京、上海等七省市试点的新就业形态劳动者职业伤害保障实施情况进行介绍，认为新职伤在部分制度上直接移植了工伤保险的做法，整体上运行效果良好。同时，娄宇教授指出实践中新职伤制度也暴露出参保主体不明确、职业伤害认定规则不完善、责任主体与缴费主体不匹配和参保者滥用长期性待遇等问题。接着，娄宇教授结合人社部、最高人民法院发布的典型案例阐释了不完全劳动关系的理论构造，认为相较于标准劳动关系，不完全劳动关系呈现出人格从属性弱化、具有一定经济从属性和组织从属性较弱的特征。结合不完全劳动关系的理论构造，娄宇教授从参保人群和参保方式、平台责任与筹资、平等权保障和新职伤待遇三方面对新职伤制度的构建提出完善建议。最后，娄宇教授结合“骑手撞人平台担责”的典型案例，指出不完全劳动关系理论中的“一定劳动管理”为《民法典》1191条“雇主责任”在此类案件中的适用扫除了理论障碍，有助于明确平台在新业态用工中的责任，强化对劳动者权益和公共安全的保护。

中国政法大学法学院讲师、行政法研究所副所长张冬阳以《我国电动自行车地方立法的挑战及其破解》为题作报告。在地方立法现状方面，相较于机动车，地方立法在电动自行车管理方面拥有更大的自主空间。总体来看，当前地方电动自行车立法呈现专门立法和综合立法并存、内容涵盖生产销售、登记上牌、充电停放等全生命周期管理、引入安全头盔佩戴义务和凸显地方特色的特征。地方实践中也涌现出全链条治理、聚焦特殊使用场景和智慧化监管等创新举措。与此同时，地方立法存在立法权限受限、制度设计不科学、执法力度较弱、非现场执法授权依据不足和监管合力缺乏等问题。对此，张冬阳老师提出应从加强中央立法、强化备案审查、合理划分电动自行车治理责任、补全非现场执法授权依据和形成监管合力等方面完善立法体系。

在与谈环节，北京航空航天大学法学院教授王锴分析指出，部分备案审查典型案例对于非机动车治理中的地方立法权限的判断并不统一，如在“《某市非机动车管理办法》关于电动自行车驾驶人和乘坐人员佩戴安全头盔并设置处罚的规定”的备案审查中，该《办法》被认定为与立法法有关规定相抵触，超越权限设定了增加公民义务的规定。而在对“《某市非机动车安全管理条例》关于非机动车违规上路处罚的规定”的审查中，法规备案审查室则认为“应当允许地方在合理范围内先行探索，为完善相关法律提供经验”。这些问题折射出地方立法权限范围不明的困境，需要中央立法做出回应。

中国政法大学法治政府研究院教授、院长赵鹏从《道路交通安全法》的性质和非机动车治理中平台责任两方面进行与谈。赵鹏教授认为，《道路交通安全法》的立法目的既包括“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全”等典型的秩序行政内容，同时也可以从“提高通行效率”这一目的中解释出其同样致力于实现公众对于道路这一公共物品的公平利用。在这一语境下，地方对非机动车的治理实际上属于公平分配道路资源的范畴，涉及城市综合治理等地方性问题，也因此地方立法应享有更多自主空间。而在外卖、网约配送领域，对非机动车的治理必然涉及对平台责任的探讨。赵鹏教授认为，平台责任问题可以区分为两个层次：首先是对平台进行规制的正当性何在？其次是政府如何对平台的规则制定权进行规制？这一问题又可分为应当采取实体型标准还是程序性标准进行规制、如何监督平台规则的实施等具体问题，有待更为深入的讨论。

中国社会科学院大学法学院讲师江辉首先从《立法法》出发对央地立法权限进行辨析，他认为判断地方是否具有特定事务和措施立法权的核心标准是不抵触原则，除国防外交等中央事权外，地方立法权限较为宽泛，且“不抵触”的判断也较为灵活。同时江辉老师也指出，尽管地方立法在非机动车治理上不会受到过多掣肘，但考虑到立法的统一性和具体规则的实施效果，中央立法仍有必要对非机动车治理所关涉头盔、限速等重要问题进行回应。

中央广播电视总台中国交通广播新闻与出行信息部副主任宗锐结合实践认为当前《道路交通安全法》中电动自行车限速的规定具有合理性，应当坚持电动自行车作为非机动车的法律定性，区分机动车和非机动车适用不同规则。此外，他以头盔佩戴问题为例，提出非机动车治理应当在法律父爱主义和尊重个人自决权之间寻求平衡，以维护道路交通秩序和保护公共安全为核心价值。

闭幕环节

中国政法大学法学院教授、行政法研究所所长成协中最后作总结发言。成协中教授从央地关系、非机动车治理中多元主体权利义务分配、国家与社会的界限三方面对本次研讨会主要内容进行总结，并指出相关讨论能够为《道路交通安全法》的修订提供素材和启示。最后成协中教授对与会专家表示衷心感谢，并期望未来道路交通安全法治领域能有更多持续且深入的讨论。